第一章 满人治下的中国政府
1.军事
时值太平天国运动萌芽阶段，一些潜匪或宗教狂热者势力正在****，但他们的力量过于弱小，别说威胁到大清帝国，甚至连扰动清王朝一个省的局势都很困难。人们寄希望于清廷当局能肃清这些不法势力。然则，面对这些在湘南、广东和广西农村地区肆意蹂躏、鱼肉百姓的不法团伙，清廷当局似乎完全瘫痪、束手无策。根据相关史料记载，当时两广总督手握重兵，除去军官外，还有8.9万余名士兵，其中广西22 532名，广东66 907名。虽然这些士兵中有55 401人是为了驻防或执行警务而专门征募的，饶是如此，剩下的3.4万余名步兵和骑兵仍足以组成一支不容小觑的野战队，其实力消灭当时国内所有的匪帮都绰绰有余。[1]
那么，清廷官兵为何如此外强中干？究其原因，是因为清廷实行的是文官政府和军队管理分权而治的模式。军事管理方面，清廷的军队分为两套独立的系统，即八旗和绿营，二者是按照截然不同的原则组建而成的部队并享有不同的特权。
早在1614年，满人发动推翻明朝前夕，他们的武装力量分为8个师，每个师约为7500人，并由一名都统统一指挥。每个师分为5个团，每个团为1500人；每个团分为5个营，每个营300人。[2]这8个师就是清廷八旗部队的核心，只不过日后的八旗结构庞大，囊括了所有满人。[3]
满人向明王朝发动战争，得到了蒙古军队和汉人军队的援助。随着明王朝的覆灭和清王朝的建立，当时向满人施以援手的这两只军队中的很多人都被八旗吸收。起初，这两只军队的人和满人混杂在一起，但随着他们的人数日益壮大，为了便于管理，清廷决定为他们编排各自的队伍。1635年，蒙古人被编入八旗部队，即蒙古八旗，总计16 840人；7年之后，汉人也被编入八旗，即汉军八旗，总计24 050人。[4]清廷建立之初，八旗武装的总兵力为10万人，他们是清廷占领军的核心力量，履行着保卫皇宫、京城、直隶省乃至守卫北部和西北部边境的职责。之后他们的人数逐渐壮大并增至20多万，他们中大多数驻扎在东北、新疆和直隶。[5]清王朝的八旗部队采取世袭制度。
显然，如此部署兵力的首要目的是为了防范蒙古和新疆武装势力的进攻，守卫东北和直隶省。为了守卫京城，直隶驻军在京城四面构建了一圈防线；而驻扎在陕西、甘肃和山西等省份的军队则发挥前哨的作用。除云贵等边陲之地外，驻军一般被部署在总督所驻节的省份。[6]广西、湖南、江西与安徽只设有巡抚，不设旗营；河南、山东和四川的驻军兵力也较少。例如，开封的驻军人数不足1000；山东有两座军营，分别在青州和德州，共屯驻了约2600名官兵；而幅员辽阔的四川境内，仅有2528名士兵和222名军官驻扎在成都军营。[7]
长江沿岸的驻军情况有所不同。清政府深谙控制大江水道的重要性，在湖北荆州驻扎旗营、设有重兵，这样一来，不仅能控制住出入四川的关口，还能镇压湖广地区，可谓一举多得。此外，在金陵和京口也驻有旗营。以上三处旗营的驻军人数分别为荆州516名军官、6292名士兵；金陵369名军官、3122名士兵；京口147名军官、1596名士兵。
浙江和福建这两个沿海身份由两名鞑靼将军控制：一位驻节福州，率领270名军官和1970名士兵，另有海军陆战队的驻军包括104名军官和1526名士兵驻扎乍浦；另一位率领一支由209名军官和2000名士兵组成的陆地驻军，此外还有一支小型陆战队的营房，包括475名士兵和39名军官。广东省的总兵力包括249名军官和4599名士兵，全部驻扎在广州。[8]
除山东与河南外，各省所有旗营部队的指挥权都在鞑靼将军的手中。鞑靼将军的级别高于总督，直接对京城负责，不过部队的给养必须由所在省的政府提供。河南与山东两省没有鞑靼将军，由比巡抚低一级的旗人军官指挥。在北京，旗人由一个由24名都统或副将组成的特殊班子领导，每个领导成员代表24旗之一，服从兵部指挥。
构成世袭阶级的八旗子弟是这支武装力量的成员，他们被分为两类，有内外之别。所谓“内”，指的是被特别指派为皇室与王室效力；所谓“外”，指的是在宫外服务于军队或文官政府。事实上，满人中的每一位成年男性都以某种方式注册于八旗制度之下，他们或者是军人，或者是文职雇员。每一个籍隶上三旗的满人，不论是否在政府中任职，都会得到赡养费；[9]而下五旗的满人则只有在实际担任编制内的职务或作为编外人员任职时才会拿到薪俸。
现在我们对满人武装力量的性质已经有了更全面的了解。在首都或可能发生危险的地方，它是大清帝国最有力的依靠，这种职能为它带来了若干声望。在内地省份，它是作为维护当地统一的独立驻军，隶属于另一套指挥系统的控制之下，随时随地准备着组织或扑灭总督或巡抚在其驻节之地造反的苗头，但其实力不足以参与战争。在这些内地省份，这些旗人“实际上是荣誉的囚犯，他们的活动被严格限制在城墙之内，被敌视他们的军民包围着。除了本族语言外，旗人还要学会当地方言，不然哪怕上街去买棵白菜都会出现交流障碍。而那些名义上凌驾于汉军总督之上的鞑靼将军因为生性嗜酒，经常被人们蔑称为‘酒鬼’”。[10]当然了，这种绝对化的说法有失偏颇，帕克自己也承认，少数杰出的鞑靼将军是真正勇敢的军人，但他的描述大致上符合事实。
我们确实没有夸大旗营的无能，无论是作为战斗性部队，还是作为防御性武装，它们都显得不堪一击。其中最明显的证据是1853年太平军攻占金陵时，[11]该城光是拿朝廷俸禄的满人武装驻军兵力就多达5106人，城内总计成年人口为2万到3万。虽然太平军攻打到外城墙时遭到了汉人官兵象征性的抵抗，但很快太平军就破城而入，直攻鞑靼内城中的满人。密迪乐记述了这次战争的情况：[12]
这些满人必须拼死一战，为了一贯对他们有恩的皇室，为了他们的民族荣誉，为了他们自己及家中妻儿的性命，他们心里非常清楚这一点。天王已经公开宣称，消灭“清妖”是他使命中的首要任务。因此，满人也会为了自保而殊死一战。然而，他们并没有像人们料想中那样伸出拳头，似乎太平军来势汹汹的进攻形式和对清廷根深蒂固的仇恨已经剥夺了他们全部的心智、勇气与力量。这些满人官兵只能跪伏在地，嘴中高喊着“天王饶命，天王饶命”，向太平军首领求饶。……后来有参与此次攻城之战的太平军回忆，城内无论男女老幼，无人得以赦免。
较之内地各省驻军的旗营，直隶旗营是否真的更优秀一些？答案恐怕不尽如人意。金陵陷落后，一支人数较少的太平军部队奉命北上。当他们抵达直隶省边界时，清廷皇帝不得不派蒙古部落的军队在无敌首领僧格林沁指挥下火速救援天津。[13]换句话说，如果旗人善于作战，他们就应该能在直隶打败太平军。旗营武装尽管无能，却几乎榨干了该省的财政收入。威妥玛绘制了一份详细的表格，[14]表格显示中国内地旗营官兵的薪俸和津贴总额每年高达1378.502万两[15]如果把东北、伊犁与新疆都计算在内，则是将近1600万两银子。如果帕克的数据表是
正确的，那么这个数字就是清朝廷在太平天国运动之前一年总收入的三分之一。[16]
说完旗营，再来看汉人的部队。一开始，我们就发现它与旗营大不相同。汉人部队的官兵是由全国各地自愿参军的人组成的。军官可以是满人，也可以是汉人，士兵则是本地人，平均分布于18个行省。事实上，我们不应该将汉人部队视为一支**。虽然北京确实掌握着任命高级军官的权利，但是所任命的军官一旦走上了指挥岗位，将全权指挥他手下的士兵，实际上他们形成了一支独立的武装力量。但由于还有一套错综复杂的监督和平衡体系的存在，他们还要依赖于该省的其他军官和文职官员。当然，这一体系与西方**的指挥系统体系是不对应的。
这支汉人武装名叫绿营，它的历史可以追溯到满人入驻中原前与明朝廷争权夺利的时期。和旗营一样，绿营建制也以7500人为基础，组成一个大单位。绿营下面的小单位是否与旗营完全对应我们就不得而知了，但确有这种可能性。我们知道，顺治皇帝在北京登基时，手下掌握有至少3个汉人军，总数不低于15万人。在汉人将领的指挥下，汉人军队为顺治帝在各省战斗。[17]前面我们已经说过，这些军队中的有些汉人被吸收到了八旗之内，但还有很多人留在了八旗之外，构成了绿营的核心力量。在清王朝开创之初，四位曾经援助过满人的汉人将领都被分封以藩王，他们分别是吴三桂、耿仲明、尚可喜与孔有德，清廷在华南地区的云南、广东、福建和广西，分别赐给他们三人采邑。[18]
在吴三桂和另外两位藩王的策动和领导下，1673年云南、广东和福建爆发了叛乱。他们取得了暂时性的胜利，控制住了华南、华西，以及华北的部分地区。然而历史并没有给他们一个翻盘的绝佳时机，很快他们就遇到了人生中的劲敌——年轻而骁勇非凡的康熙帝。吴三桂和康熙帝之间展开了一场持久战争，直到1678年吴三桂在围攻湖南永兴时生病身亡，这场长达数年的叛乱才逐渐平息。但是这场叛乱对清廷政局造成了深重的影响，清廷为了一劳永逸，有效杜绝类似事件再次发生，改革了在汉人地区的政府构架，简单说来就是分散权利，将一个省的权力分散给文官和武官，并在同一组官员中又将权力分散地交给不同级别的官员。[19]
在康熙及其后继皇帝们的治下，这种政治框架得到了发展，各个省份都将文武大权分别交给至少2到3个权力中心，多的甚至分解为8到10个权力中心。在军事方面，督抚通过对本省财政的控制，对该省的所有部队都有间接的控制权，但他们每人只能直接指挥5000到6000名护卫他的士兵。
鞑靼将军驻扎在总督驻节的省会城市或附近地区，手中掌握着与总督大致相等的兵力来制衡他，并在国都中居于比他更高的职位。同样，巡抚也受到省级最高军事长官提督的制约，提督拥有全省武装力量的指挥权，在军队中与巡抚同级。提都偶尔也驻节于省会城市，但更多的情况是驻节于该省其他地区的大城市。这三大独立的指挥系统，即督抚系、鞑靼将军系和提督系共同构成了三大独立又互相制约的组织体系。
然而事实上，就连提督也会觉得他的权力很大程度上受到了下级军官总兵，即师长们的牵制。尽管下级军官总兵在理论上要接受提督的命令，而且只有通过提督才能与京城的兵部进行沟通，但事实上他们受到的只是督促，而非指令。实际上，他们驻扎在不同的地方，已然形成了一个个独立的单位。他们的部队分布在各个战略要地，驻扎在各个主要的城镇及商业中心，他们经常与各个级别的文官打交道并与之结成了错综复杂的关系网络。因此，这些小部队对低级别的文官而言意义重大，他们维护当地局势稳定很大程度上依赖于这些小部队。因此，虽然清廷有心要将这些分散的小部队集结成大部队，但这一决定无疑会让地方当局的文官政府陷入孤立无援的境地，比如1847年到1850年期间广西盗匪蜂拥而起时的困境。所以即使清廷向下发布调令，文官政府也不愿意把驻军放走，因而时常对上级调令拖延不办。
中部省份地区，绿营部队还存在其他纠纷，即粮运总指挥统治着大运河，而河督控制着长江与黄河，他们麾下都有绿营兵。
在康熙看来，这无疑是一个理想的体制。事实上，这一体制只有在各文武指挥官协调一致的情况下才有可能正常运转。但事实上，这违反了人的天性，各指挥官绝不可能毫无嫌隙地同舟共济、亲密合作。不过另一方面，这种体系也保证了地方武装力量无法合谋对抗北京，从这一角度看来，这个体制效果绝佳。
因此，事实上绿营比旗营好不了多少，所以当紧急情况发生时，巡抚和提督根本不可能集结一支大部队投入战斗。指挥体系高度分散，至多能保住省会和一些重要城市。其实绿营在驻守防御时比在野战中有用得多。他们也许能帮助镇压其他指挥体系内发生的兵变，比如总督麾下部队防止或镇压提督或总兵体系内的叛变，也有可能被用于镇压乡村地区发生的小规模动乱。至于对付大规模的***，绿营很难集结足够强大的兵力，除非招募新兵。即使大部队能集结起来，也很难保证各军官之间能够精诚合作。
步兵、骑兵和驻防部队的比例，各省有所不同。但在14个省份内，驻防部队士兵数量超过了其他两种兵力的总和。1850年中国的绿营总兵力为：骑兵87 100人，步兵194 815人，驻防军336 404人，总计618 319人。各省的分布情况如下：
（续表）
按照重要性来排列，骑兵的级别最高，士兵经常调动。[20]
招募军官的办法和文官一致，陆军和水军也没有区别。除了通过考试招收外，军事师匠与医生可以由上面任命，此外人们还有四条途径可以得到军衔：自公爵以下含五品官阶的贵族可以世袭职位；军官之子可以因其父显贵的声名而晋升；军官之子可以因其父为国效力、以身殉国而晋升；还可因立下战功而从低位得以拔擢。[21]
然而，获得官衔与实际任命是两码事，有三条途径可以被委以任命：其一，那些通过正规途径选拔而且军阶处于中尉至中校的军官会被派往各省，等候出缺。其二，有的省份[22]直接由总督、巡抚或提督从现役军人名单中推荐人选升职，实际上是论资排辈。其三，就是完全根据军官的能力和军功来提拔和任命，对于中校以下军阶的人选，可由省级政府来决定；对于级别较高的军官则要由清廷当局根据相关举荐来任命。有时候一些与战事相关的人事决定中，提拔或许诺提拔会被作为特殊奖励赏赐给战场上的勇士。
军官的等级划分与文官同僚一致，但同级别的文武官员中，武官被视为级别较低。因为武官的等级仅象征着身体的勇武有力，而与学识和文化无关。下面的表格列出了官名、级别及受其指挥的人数。
下面，我们把考察的范围缩小到广东、广西两省，太平天国运动正是在这里兴起。两广地区有14个师的军队，分布在142个军营，总兵力为3688名骑兵，30 330名步兵，以及55 421名驻防军。但由于师和军营的数量太多，平均到每个军营，骑兵与步兵的数量不足240人，驻防兵不足400名。也就是说，这些小营的平均兵力不足650人，分散部署在两广的各个地区。其本质不过是地区经常武装而已，是无法直接调动
的部队，所以造反武装能有机会在山野之间发展壮大起来也就不奇怪了。
当紧急情况发生，需要大部队来应对时，这种军队部署体系致命的缺点也暴露无遗。官员们都舍不得放走手里少得可怜的那点儿兵力，而他们的上司也尽可能推脱责任，不愿派遣援兵，也不愿意填补缺额所需的庞大财政支出。通常情况下，知县为了保住自己的官位，会尽可能向巡抚瞒报辖区境内发生的任何动乱，直到事态严重得无法控制。他们通常采取的手段有两种：其一，向上隐瞒事态的严重性；其二，买通叛匪，或者劝诱他们转移到其他县境继续叛乱。如出一辙地，巡抚也会向京城隐瞒事态的严重性，并且心存侥幸，希望通过一些方式平息动乱，或者将匪帮赶出本省，驱逐到别人的辖区。
他们之所以隐瞒，在于担心朝廷指责他们任由动乱在自己眼皮子底下发生却不能制止，而将他们革职处理，此外还担心造成个人金钱上的损失。文官也好，武官也罢，都需要为获得官职并能够续任花大笔大笔的钱。在官员眼里，这笔开销是投资，所以任期内必须要确保有盈利。某些紧急事件会导致官员革职，不得不再花重金上下打点，这会危害到他们苦心经营一生的个人资金状况，有时甚至再难翻身。
在军中，官员最常见的贪污的办法就是向省政府索要全额人马的薪俸与津贴，但实际上只维持全额中一部分的人马服役，并尽可能将他们的合法津贴削减到最低。因此，这三支部队长期人员不足，而且大部分由老弱伤残构成。每次有需要大部队应付的状况发生时，官员就会临时征召年轻力壮的农民或劳工来充数。这些人没有经过充分训练就被补充到军中并走上战场。[24]针对这一情况，当时清廷的一些官员进行了反思，并向清政府提出指控，分析了他们的军队为何既打不过太平军，也胜不了外**队。在这些官员看来，清王朝的军队之所以如此外强中干，主要基于以下几点：其一，军队兵额不足，军官向上报告的是人数，而非记录在名册上的士兵姓名，从而导致上级无法核查。其二，疏于训练导致实际服役的士兵基本的作战经验和战斗力。其三，军官将现役士兵当作仆从使唤，还窃取了部分士兵应得的薪俸和津贴，资金短缺的士兵不得不和盗匪勾结到一块儿。其四，军官经常从当地的地痞无赖中招募士兵，已然形成了一种风气，自然也加剧了军队的无能。其五，许多士兵没有经过正规训练，不仅缺乏一般的作战技能，也没有射箭或使用火器的知识，战场上临阵脱逃是常有的事情。[25]其六，还有些士兵会雇人代替他参军，这些替代者更是缺乏责任心，一抓到机会就会开小差，使军队纪律更加松散。
呈现在我们眼前的这幅图景并未歪曲史实、刻意夸张，但已足够黑暗。1840年，英军****，直捣清廷当局，这场战争已将清军的致命缺陷暴露无遗，但清廷却没有采取任何明显的措施来改革体制中的弊端。就连1839年至1842年期间，广东省为扩军而增召的编外兵员也被遣散了，政府已经没有可靠的部队来对抗虽然落后却训练有素的太平军。钦差大臣也好，鞑靼将军也罢，当他们奉命亲临战场时，他们手中都没有足够的兵力。面对来势汹汹的太平军，清廷大局岌岌可危。若想力挽狂澜，清廷必须组建一支全新的、具有战斗力的军队，而这项艰难的工作正是由曾国藩完成的。
2.民政
如果说清廷的军事组织在危机中不能发挥应有的作用，那么较之军事，民政也没有好多少。因为民政的组建也是遵循将权力分散到许多人手中的原则，而非让权力集中在少数人手中。
在京城，有两大机关掌握有管理职能。明朝时，内阁居于百官之首，如今在二者中居于次位，成了朝廷的档案馆，其组建包括两满两汉4名大学士，一满一汉2名协办大学士，以及10名学士。档案馆的职责是获取全国所有事件的相关信息，使清王朝的皇帝可以借此接触到下面的各级管理层。[26]处于内阁之上的机关是军机处，最初它只是军事委员会，后来逐渐发展为皇帝私人的枢密院，凌驾于内阁之上。[27]每天早晨4点到6点之间，军机处都会开会处理国务，其成员包括5位部长，是下面若干执行部门的尚书。可以说，内阁只是用于沟通的工具，而军机处是皇帝之下的最高当局。
和以前各朝各代一样，清朝的执行部门包括六部，每部设有2名尚书和6名侍郎，一半满人，一半汉人，此外户部、兵部与刑部还设有督察官员。这六部分别为：吏部，下设4司，领导清廷的文职官员；户部，下设14司，控制各地行政与税收；礼部，下设4司，附设乐局；兵部，下设4司，领导军务，直到19世纪末为止，还经营水军及驿传服务；刑部，与都察院和大理寺合作，审核各省的裁判结果；工部，下设4司，总管全国的公共设施。[28]
除了上面六部，还有两个特殊部门：其一是为了处理中国与蒙古的关系而设立的蒙古衙门，崇德三年六月改称理藩院。在专门组建外交部之前，它除了处理处理蒙古、西藏、新疆与境外朝贡国的事务以外，还处理中国与俄国的关系。[29]其二是都察院，它与刑部和大理寺合作，审核刑事案件，受理上诉。但它更重要的职能是作为监察委员会，御史们严密监视京城和各省官员的品行，并向皇帝建议对被弹劾者应予以何种处罚，还可以具体指出一些工作效率低下或贪污腐败的官员，并将其降级甚至革职处理。[30]
直到英法联军的战争结束，清廷迫于形势不得不打开国门，展开对外交往，这时当局才认识到建立专职外交机构的必要性，于是组建了一个特别委员会。这个机构名叫总理衙门，最初由10位成员组成，都是各部的尚书或侍郎，包括军机处的多数大臣。因此，某种程度上这是一个由首脑人物组成的委员会。其常务工作由一个秘书班子来执行，最初他们也是从军机处借调来的。同时，直隶与金陵的总督被指派为通商大臣，隶属于外交委员会之下。[31]
由此可知，清王朝的中央政府各部门并不是处于同一个首脑的掌管之下，而是六部、内阁与军机处各有一个委员会。虽然国家实权仍可能掌握在少数人手中，但至少理论上是广为分散的。总而言之，这架笨重的国家机器似乎运转得还算顺利。
至于省一级的****，满人在前人的基础上做出了调整。元朝统治者力图实行直接统治，结果导致了帝国的颠覆，为避免再犯前人的错误，清廷统治者将满人和汉人安排在一起工作，并利用汉人对地方进行统治。清王朝将明朝时的15个行省增加到了18个，将甘肃从陕西划分出来，并把江南划分为江苏与安徽，将湖广划分为湖北与湖南。但是，这几个被一分为二的省份仍由同一位总督来领导。东北也被划分为3个部分，在本文涉及的历史时期内，这3个地区都是军事基地。其中奉天是最先被编入常规省份的地区，但直到1876年，它才接受这个新政府。
中国内地的18个行省，由8位总督和16位巡抚分别管辖。8位总督的辖区分别是：（1）直隶；（2）两江，包括江苏、江西与安徽，“两江”之名起于江南尚未划分之时；（3）两广，即广东与广西；（4）湖广，即湖北与湖南；（5）四川；（6）闽浙，即福建与浙江；（7）陕甘，包括陕西与甘肃；（8）云贵，即云南与贵州。直隶与四川由总督直接治理，而山东、山西与河南由巡抚
管辖，不与总督合作。
总督拥有兵部尚书和都察院副都御使的荣誉职衔，该省最高级别的文官都从属于他，还对军队有特殊职权。鸦片战争前夕，中国时常受英法等国滋扰，这时皇帝会派钦差大臣前往地方解决问题。虽然钦差大臣在地方上没有行政权，但在特定事项中代表着皇帝，所以总督时常被钦差大臣压过一头。当然，另一种情况是总督有时也会另外得到钦差大臣的职衔，这一职衔可以加强总督的权势和声望，这种情况在太平天国运动期间时常发生。
一省的公务由民政班底和军事班底两个班子分别执行，并为大批候补官员提供职位。这些候补官员已通过了常规的任职资格认定，其中许多人已经交了提名费，并得到了知县、知府或道员的候补资格，被指派到他们将效力的具体省份，而他们的名字也被记录在了等待实际任命的候补名单上。但是，其中有些人不得不等候数月甚至数年，即使如此仍有不少人不能如愿上岗。总督、巡抚以及级别更低的官员还会从这些候补官员中挑选他们的幕僚。总督主要负责指导民政，而另有一名幕僚则负责官署的纯军事工作。[32]
总督的下一级官员是巡抚，在京城拥有兵部侍郎的荣誉职衔，并在都察院拥有相应职衔。事实上，巡抚的实际职能很难与总督区分开。当二者在同一省份同时任职时，他们之间并非明显的上下级关系，而更像资历深浅不同的一对拍档。和总督一样，巡抚也手握生杀大权，也要负责审核刑事案件。此外，巡抚还负责监督下级行为，下级官吏与京城方面沟通必须通过巡抚，巡抚还拥有和总督一起或单独给皇帝上奏的权力。[33]
正如我们前面提到的，某些省份还会有一名军官，即鞑靼将军，与督抚同居高位。如果鞑靼将军与总督、巡抚同在，那么这三人就组成了特别的省议会，除了研讨与全省管理相关的事件外，还可以传召下级官吏前来会商。[34]
在以上最高级别的官员之下，还有3位或4位省级官员驻节于省城，分别是主管财政的布政使、主管司法的按察使、粮道和盐道。这些官员中，布政使的级别相当于副巡抚，在巡抚临时出缺时掌管巡抚官印。明朝前期，布政使是民政巡抚，[35]但到了清朝其职能完全转变为财政方面的。
按察使行使该省的司法职能，审核县级法庭的判决。关于文官的任免事宜，总督和巡抚也需要跟布政使和按察使共同协商。但因为他们向皇帝上奏的权力有限，所以事实上总督和巡抚几乎包揽了官员任免的决定权，所谓商量不过是走一走过场，形式上征得两名下属的同意。此外，布政使与按察使还可以就日常事务向督抚提出建议。简而言之，这4个人构成了省级行政议会，把省内所有的行政、司法、审判和评议权全部抓在手中，也就构成了所谓的“政府”。[36]
所有省份都有盐道，因为盐税运作至关重要，其职责并非地方性的，而是财政性的。[37]
此外还有12个省份拥有一名粮道，负责征收粮食税，并将之上交到京城。其余省份粮道的职责隶属于布政使。
另一位重要的省级官员是学政，通常由级别很高的人担任，主要负责该省的教育事务和考试，在京城派遣的特殊考官的协助下，共同在省会城市举办乡试。
总的来说，正如帕克所说，“每个省都是一片完整的领地，完全不依赖其他省份，只有某些穷省会向富省催讨中央政府指拨给他们的款项。每个省拥有自己的陆军、水师、征税系统以及社会习俗。只有当涉及与盐相关的贸易或水师时，各省之间才会在朝廷的控制下做出适当让步。除此之外，几乎所有的事务督抚之间都会互相‘推诿’。偶尔地，不同省份可能会对某一特殊问题产生兴趣，当事先达成互相理解后，督抚会一同向皇帝或中央各部报告”。直到19世纪末，清廷对外深陷险恶的外交环境之中，对内迫切需要发展水师以求自立自强，这时各省之间的协作关系才比太平天国运动时期略为统一。
官员拥有如此大的独立性的同时，仍受两方面的制约。一方面，中央政府会派人在各省悄悄监视高级官员，而这些高级官员同样会派人到县城对低级官员进行秘密监视。另一方面，京城与大城市的贵族绅士们会在乡村地区各种民间组织的协助下，共同防患官吏横行霸道，以免人们约定俗成的权利受到侵犯。比如知县及以上级别的官员不允许在他出生的省份任职，这一规定可有效防范官员在当地勾党结派，从而损害皇室利益。这一方面巩固了中央皇权，另一方面也使文官政府和军队组织一样，职能分散、涣散无能。在我们所考察的大动乱时期，这种行政职能架构严重妨碍了将国家资源集中用于支持战场上的军队。
各省之间存在着分权现象，在一个省内同样如此。一个省的政治职能可分为六个层次，其中之一是财政性的，即道；其余则是地域性的，包括府、直隶厅或厅、直隶州、府辖州、府辖县或直隶州辖县。
道的级别最高的官员的正式称呼是“道员”，还可称为“道台”，对两个或两个以上的府略有控制权，同时在其辖区内拥有很大的军事权威，因此又称作“兵备道”。如果道台掌管一个门户港口，那么通常也会同时握有海关的管理权，这时他又被称为“海关监督”。道台的级别与外国领事相当，如果该地没有设立专门的外交机构，那么在依据条约对外开放的港口城市，道台就是管理对外事务的总监，遇到重大问题则可上报巡抚或总督审批。
府的最高官员是“知府”，其职责没有明确界定，但有权进行司法审核。他既是一名监管者，又是向上对省级官吏、向下对州县官员的中层沟通者，也许这就是对知府职责最准确的描述。
厅的最高官员是“同知”，该官名也可用于称呼知府的下属，其他若干特殊官吏也使用这一头衔。这些人中有些手握兵权，有的负责水上交通，还有的则被派往有土着部落居住的县境执政。此外还有负责督察同知的税警和负责通判的警务同知。[38]和厅同级的有直隶州；但普通州实际上与县同级，只是名称不同而已。
州和县的最高官员是直接由京城任命的最低级别的官职，实际上他们主宰着与普通百姓息息相关的事务，并直接和他们接触。他们是朝廷和地**府的核心部分，是最低级别的朝廷官员，也是我们常说的百姓的“父母官”。帕克在着作中清楚地总结了他们的职能，以知县为例：“他首先是林林总总、大大小小刑事或民事案件的裁判官，同时又是典狱长、验尸官、警长、市长、首席公证员、民事督察、税务官、注册主任、皇家代表、首席执行官、求神拜佛的代理人。总而言之，就像人们当时对他的称呼那样——‘父母官’。”[39]
这些官员常需要使用各种手段以保住他的官位，其中花钱购买是最常见的手段之一。曾国藩在他的一封信里谈到，他的一位朋友用7000串钱买了知县的官位，又用大约8000串钱买了知州的官位，[40]虽然表面上看他是根据考试成绩当上官的。在执行五花八门的公务时，这些官员身边有4种类型的下属，分别负责一般管理事务、秘书事务、监察和财政，以及维护治安。这些人下面又设有鹰犬，即衙役，虽然他们供职于衙门，却经常欺压下层百姓，让人们叫苦不迭。
一个县的主要收入来源即知县能够从税收与司法管理中榨取的利润。此外不乏一些巧取豪夺之道，比如通过“毫无头绪的侦讯、发放执照、特许、绅士送礼、土地转让
、邮政、官粮仓储、供给”等渠道获得的灰色收入。[41]虽然通过上述种种方式，知县看似掌管着地**府，然则绝大部分的实际权力仍掌握在百姓自己手中，更准确地说，是掌握在地方乡绅手中。比如乡间的警务处都处于“团总”或“练总”的照管之下，而村庄的和平稳定也主要由“地保”或“保正”负责。“地保”和“团总”都不是官员，他们代表百姓，但对地**府而言都是些举足轻重的人物。当有侵害、财产纠纷、离婚等问题发生时，他们尽量从中协调，努力让这些问题在“庭外”得到调停，而不用闹到正式官员那里去。事关其他村庄的头目，“地保”可以行使地**府的细小职能，这是中国体制给地方组织保留的功能。[42]“地保”也好，“团总”也好，能为百姓做许多实实在在的好事，但如果他个人品行不端，则很容易就可以利用职权敲诈勒索，包庇坏人。[43]“地保”可以说是普通百姓与官吏之间的缓冲器，在漫长的中国历史中，他们的存在有效防止了**，并在一定程度上保证了百姓权利不被过度侵犯。
通过以上这些简略的叙述我们可以了解到，对于清政府而言，想把一个省或几个省的资源集结起来，用于对抗一个强大的造反运动非常困难。每个督抚有着相当大的自主权，却又处于严密的监控之下。但省内各层级的联系并不强，比如州县处于府的控制下，省会对他们的影响不大。全中国都体现了权力分割的特点，但实际管理中，任何官员都不愿意放弃手中的权力，也无法忍受些许越界的干涉。罢黜官员是上级权力机关的有力武器。州县之间很难携手合作，除非有省会从中牵线搭桥。平级的知县或知府之间也很少甚至没有直接交流。至于普通百姓，他们在日常生活中与邻里之间的问题通常自行处理，很少惊动官府。于是，清王朝基于分散权力、确保皇权至高无上之地位而精心设计的文官政府，只能在太平盛世看似顺利地运转，至于战争年代，机构之间的合作与联合困难重重，这一庞大而冗余的体制则岌岌可危、摇摇欲坠。
注释
[1]在介绍清政府的军事情况时，我所依据的主要资料威妥玛刊载于《中国文库》第20卷中的论文。威妥玛的论文的主要依据是太平天国运动爆发时的汉语文献。帕克在其《中国》一书中也详细阐述了清朝军队的情况。
[2]八旗分为两个部分，即上旗和下旗。三上旗，即镶黄旗、正黄旗、正白旗；五下旗，即镶白旗、正红旗、镶红旗、正蓝旗、镶蓝旗。
[3]论文刊载于皇家亚洲协会北华分会《学报》，新版本，第22卷，第3—5页。
[4]同上。
[5]以下是1850年的数据，是依据1825年的相关数据得出的统计结果，只是近似值：
列兵：包括少尉以下军官。
编外兵员：具有现役军人的资格，也有选拔资格。
在中国本土的兵力中，陕西（1个师）、甘肃（6个师）和山西（3个师）这三个省份占有大约一半兵力，另一半兵力驻扎在其他8个省份。以上表格摘自《中国文库》第20卷。
[6]其原因也许是此地原本为赐封给吴三桂的采邑，并且距离太远，造反之后由一支小部队维持。
[7]这些数据是威妥玛于1850年依据1825年的记录提供的。
[8]帕克在其《中国》一书中提供了不同的数据：河南820人，山东2926人，四川1500人，湖北5168人，江苏4000人，浙江5700人，福建3060人，广东**00人。见该书第256页对应的地图。他没有指出这些数据的出处。
[9]梅耶斯：《中国政府》，第51页及以下。《中国文库》，第20卷，第252页。
[10]帕克：《中国》，第247页。
[11]此段话摘自密迪乐《中国人及其反叛》一书第168页及以下。他留心记录下了他在金陵陷落几周后访问该城的相关事实，但他的信息提供者可能只有太平军。
[12] 关于这一事件的官方记载见于《平定粤匪纪略》卷二第26页记录，满城在外城陷落后仍坚守了两天，就连城里的妇女也拿起了武器，走上了城头，在各处协助防御。鸦片战争中，满人在镇江以同样的方式奋力抵抗英军。这让我们不免有些怀疑密迪乐这段控诉的真实性，然而就外城最先陷落这一事实来看，我们也不能说驻守在满城外的满军恪尽职守，拼死抗敌。
[13]《京报》，1853年11月7日号。
[14]《中国文库》，第20卷，第404页。
[15]1两银子对应的是1盎司银子，“两”为中国计量单位，各地标准不同，但一般认为1两相当于1.33盎司，此处以库银为标准。
[16]帕克：《中国》，第198页及以下。预算总收入为4687.1万两，支出为3152.28万两。他认为总军费支出仅为1959.91万两，而驻京的八旗军仅需要200万到300万两。我认为他的预算只包括了北京、东北三省、蒙古与新疆所需的军费，而没有包括各省财政所提供的军费。
[17]《中国文库》，第20卷，第252页及以下；皇家亚洲协会北华分会《学报》（新版），第22卷，第3—5页。
[18]李翁兵：《中国史纲》，第358—368页。比较J.罗斯的《满人》第453页。广西藩王自杀身亡，只留下一个女儿，无法继承王位。不过她嫁给了广西省的鞑靼将军，并保留了一定的实权。
[19]同上，第368页及以下。
[20]此表摘自《中国文库》第20卷，对该表所做的概括可见于第365页。这只代表支付薪俸的人数，实际上肯定会有很多结余。
[21]同上，第294页及以下。
[22]湖南、陕西、甘肃、四川、广东、广西、云南、贵州、福建。
[23]表格中的对应名称摘自威妥玛刊载于《中国文库》第20卷第366—390页的论文。梅耶斯的《中国政府》第59—61页列出了不同的对应名称，从旅长以下，各级军衔都降低了一级。
[24]威妥玛的论文引用了几名御史对此事的评论，并总结了他们的抱怨。见《中国文库》第20卷第419页及以下。
[25]在太平天国运动初期，周天爵写给湖北巡抚的一封信中提到了这一点。此信可见于第六章。
[26]梅耶斯：《中国政府》，第14页及以下；威廉斯：《中央王国》，第1卷，第417页、第419页。
[27]梅耶斯：《中国政府》，第12页及以下。
[28]同上，第17页；威廉斯：《中央王国》，第1卷，第421—428页。
[29]威廉斯：《中央王国》，第1卷，第429页及以下。
[30]同上，第1卷，第431页及以下。
[31]梅耶斯：《中国政府》，第15页及以下。
[32]威廉斯：《中央王国》，第1卷，第438页。
[33]梅耶斯：《中国政府》，第33页。
[34]威廉斯：《中央王国》，第1卷，第440页。[35]梅耶斯：《中国政府》，第33页。
[36]帕克：《中国》，第1**页。
[37]梅耶斯：《中国政府》，第38页及以下。
[38]同上，第35页及以下。
[39]同上，第6页。
[40]一串钱，又称一千钱，大体上相当于一美元或比一美元略多。[41]帕克：《中国》，第173—175页。
[42]道格拉斯：《中国的结社》，第111—113页。
[43]同上，第16页。